理解中国公共预算改革的方向

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第1篇：理解中国公共预算改革的方向第2篇：新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义第3篇：新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义第4篇：新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义第5篇：探究高校公共音乐课程教学的意义及改革方向论文第6篇：公共管理改革对现行预算会计体系影响分析的论文第7篇：公共管理改革对现行预算会计体系影响分析的论文第8篇：公共管理改革对现行预算会计体系影响分析的论文

篇1：理解中国公共预算改革的方向

理解中国公共预算改革的方向

吴少龙牛美丽

[摘要]为什么中国公共预算改革的方向既是控制取向，又是绩效导向？预算类型的投入产出分析表明，核心预算易于控制，而项目预算则与绩效紧密联系。控制取向的预算改革是不够的，绩效预算是针对专项资金发展起来的预算治理结构，改善了专项资金的分配效率和运作效率。从根本上讲，是国家的内部结构影响了中国公共预算的改革方向。

[关键词]预算改革；绩效预算；控制取向；预算类型

[中图分类号]D01[文献标识码]A

预算改革的方向关系到一个国家建立什么样的财政体制，进而影响到国家的治理绩效。自20世纪70年代以来，结果导向的新绩效预算改革在新西兰的经济社会发展方面取得巨大成功，在其他西方发达国家也取得了稍逊一筹的成就，这引起了发展中国家效仿的兴趣。著名公共预算专家希克(Schick)认为，大多数发展中国家在政府外部不具备市场经济，在政府内部没有建立严格的预算控制，不应该学习新西兰模式（第123131页）。只有先建立了良好的外部控制和内部控制后，才能转入管理责任，否则，“就要冒巨大的风险”纠（第120页）。简言之，预算改革是一个演化过程，发展中国家先要建立一个控制取向的现代预算体系，才能够发展更高层次的新绩效预算。根据美国两个州、南非、泰国、坦桑尼亚、玻利维亚、加纳等国家预算改革的案例研究，安德鲁斯(Andrews)对希克的观点提出质疑，认为良好的预算控制不一定促进新绩效预算改革，新绩效预算改革受“其他因素”的影响（第147-161页）。

无独有偶，中国公共预算改革的方向也充满了争议。从历史的角度看，一些学者认为中国处在前预算时代向预算时代转变的时期，缺乏新绩效预算开展的条件，应该发展控制取向的预算体系（第1―6页）。部门预算改革、国库集中支付、政府采购加强了对支出部门的行政控制，人大预算监督加强了对政府的政治控制，将资产管理纳入预算过程加强了资产的控制，这些预算改革支持了控制取向的观点。但是，另外一些学者和实践者认为中国可以探索新绩效预算。事实上，自中国开展预算改革以后，财政部就开始将绩效信息引入预算过程。从开始，财政部先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行财政支出绩效评价试点，其后几年出台了多项绩效评价管理办法。地方政府也以财政支出绩效评价为突破口，积极探索所谓的“绩效预算”。以广东、浙江、江苏、河北为代表，地方政府“绩效预算”改革可以说是“遍地开花”，因此，中国的预算改革可能是“两条腿走路”的预算改革（第135-149页），一方面加强对支出的外部控制，另一方面运用绩效信息改善预算的分配效率和运作效率。

控制取向的预算体系的核心是对支出的外部控制，核心预算机构对支出部门的支出进行事先审查（第243-258页）。为此，其预算编制采用分行列支(Iine-term)的形式，逐项列出支出的经济性质和具体用途。财政支出的年度性原则、全面性原则、一致性原则和严格性原则体现了控制取向，代议机构和核心预算机构据此可以对支出机构的支出决策进行审查批准。即使外部控制转向了支出部门的内部控制，控制取向的预算体系关注的焦点仍然是投入。与控制取向的预算体系聚焦于投入不同，新绩效预算聚焦于结果和产出，关心预算是否实现某种政策目标或经济社会干预结果。它将绩效信息引入预算过程，改善预算决策，提高预算的分配效率和运作效率（第11-12页）。Cothran(1993)总结了新绩效预算的特点，即目标控制、组织分权和对结果负责（第445-454页）。以结果为导向，(行政管理论文 )新绩效预算改革对中国而言是一种非常理想的预算模式（第1-6页）。

从控制取向到结果导向，西方国家的预算改革经历了漫长的发展历程，而中国的预算改革似乎从一开始就有一种绩效导向。控制导向的预算改革要求加强集权控制，而新绩效预算改革则实行权力下放，这两种看似矛盾的预算改革为什么能在中国这样的发展中国家并存？根据作者对地方绩效预算改革长达四年的参与式观察，理解中国预算改革的方向，不仅需要对其进行历史定位，还需要从中国公共预算复杂的内部关系着手。本文首先构建了一个预算类型的投入产出分析框架，说明不同的预算类型具有不同的投入产出特点，支出部门受到的外部控制及其自主权也不一样，需要针对不同预算类型发展不同的治理结构。接着，本文运用这一理论框架对中国预算改革进行了分析，说明为什么控制取向的预算改革是不够的，而所谓的“绩效预算”改革是针对专项资金发展起来的一种治理结构。最后是讨论和结论。

一、预算类型的投入产出分析框架

敦利威(Dunleavy)将公共官僚组织的预算分为核心预算、官僚预算、项目预算和超项目预算四种类型（第249-275页）。核心预算(CoreBudget)指用于官僚机构自身活动的支出，包括个人和商品的成本、设备和建筑的资本支出等。这个概念非常类似于中国公共预算中的基本支出，用于保障机构的正常运转。官僚预算(BureauBudget)包括上述核心预算，加上机构直接支付到私人部门的任何资金。在支付给私人部门之前，官僚机构对这些资金拥有直接的控制权。官僚预算等同于基本支出和用于本级政府的项目支出加总后的部门预算。项目预算(ProgrammeBudget)包括官僚预算加上转移到其他公共部门由其支付的支出。项目预算的运用受官僚机构的监督控制，但是具体的项目执行则已经授权给其它公共部门或下级政府部门。项目预算对应的是机构的部门预算及其主管的专项资金，专项资金的具体支出由用款单位决定。超项目预算(SuperProgrammeBudget)由机构的“项目预算”和其他政府机构的自筹资金组成，机构对自筹资金具有某些政策责任，或者在计划意义上对其进行限制和扩大，或者对其整体或部分展示政治影响。超项目预算不但包括了部门使用和主管的资金，还包括其他公共部门或下级政府配套的资金。从投入产出视角看，不同的预算类型具有各自的投入产出特点，支出部门受到的外部控制和预算决策自主权也不一样。也就是说，预算交易具有不同的属性，需要发展出适合该类预算的治理结构。财政分权体制下，某级政府只关心它自己的钱，要求支出部门和用款单位对本级财政支出负责。因此，本文不分析涉及到配套资金的超项目预算。

从投入属性看，控制取向的预算改革对于核心预算的外部控制是最为成功的。部门预算、国库集中支付、政府采购、工资统发、公务卡成功地实施了对基本支出的外部控制，将该领域预算交易的代理风险最小化了。部门对基本支出中的个人经费几乎没有什么自主权，对公用经费支出的自主权也越来越小。另一方面，基本支出用于机构本身运转，不涉及到复杂的预算交易和再分配，它的交易风险本身比较低，也是最容易从外部实施支出控制的预算类型。从控制的角度讲，官僚预算中的基本支出并不存在太多的问题，但官僚预算中的项目支出存在机构与私人部门的交易，部门具有较大的自主权，财政部门对这部分支出虽然可以事先审查，但依然存在代理风险。相对其他预算类型，项目预算的投入控制最为薄弱，支出部门的自主权最大。项目预算无论在数量上还是功能上都是预算类型中最重要的部分，然而，该类预算形成的补助支出几乎处于本级支出控制的真空中。

从结果的属性看，核心预算，即基本支出，尚不适合进行结果导向的绩效评价（第802-810页），因为它与产出和结果的联系实在是太弱了。虽然任何机构的产出和结果都离不开基本支出，但是单纯的基本支出只是维持机构的运转，它对机构职能的实现和政策目标的影响只是基础性的。敦利威划分的生产性机构和管制性机构是个例外，该类机构中核心预算占主体地位。官僚预算，即部门支出，也有结果，但与跨部门和跨政府的补助支出相比，它实现的只是一个狭隘的部门或行业政策目标。并不是所有机构都具有官僚预算，转让性机构和交易性机构以官僚预算为主体，而生产性机构和管制性机构只有很少的官僚预算。项目预算是最复杂的预算类型，拥有项目预算的机构敦利威称之为控制型机构。控制机构具有分配项目预算和控制其他公共部门资金的权力，补助支出是为了实现宏观政策目标。项目预算当然也有产出，但补助支出涉及到下级政府和其他公共部门，它的焦点是是否有效地实现了政策目标。由于项目预算与政策目标及下级政府联系紧密，政治家和公众真正关心的是补助支出有没有改善经济社会发展，有没有产生良好的支出绩效。

二、为什么控制取向的预算改革是不够的

预算改革的主线之一是实现并拓展公共控制，使政府对公众负责（第26页）。19以来的预算改革是要建立一种控制取向的预算体系，一方面在政府内部建立集中的行政控制，将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它对各个部门进行预算控制和支出控制；另一方面是人大对政府预算进行外部控制，促使政府履行公共责任。进一步，王绍光提出要建立一个“预算国家”，财政集中统一，全国形成一本账”（第313页）。也就是说，控制取向的预算改革不只是各级政权内部的控制，还包括国家对整个预算的纵向控制。控制的本质是集权，既包括资源分配的权力，又包括审查批准支出的权力。但是，预算改革要保持约束性和灵活性的平衡，它必须围绕方便决策和约束决策而设计，并能促使决策者谨慎决策（第14页）。无论是横向的预算控制还是纵向的预算控制，对于项目预算而言都不应该也不可能彻底集权，项目预算的政策特质和中国财政体制的分权特征决定了支出部门必须被授予(行政管理论文 )足够的决策自主权。

（一）控制取向的预算改革压制了支出部门的自主权

瓦尔达沃夫斯基(Wildavsky)指出，预算改革具有政治涵义，如果不能影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的（第183-190页）。控制取向的预算改革也是如此，它成功与否取决于党委、政府、人大权力关系的调整，以及政府内部权力关系的调整（第13-16页）。而这种权力关系的调整首先体现在政策制定过程，然后才体现在为落实政策而分配资金的预算过程。

改革以来，高度集权的计划体制逐步演化为一种横向分权的政策制定体制。首先，执政党开始在政策制定与立法领域下放权力。其次，以党代政的局面在本质上已经结束，政府已经发展成为相对独立的政策制定者。第三，虽然各级人大的地位和作用仍然有待进一步加强，但这些年来，各级人大在立法和政策制定领域的影响越来越大（第14-23页）。第四，政府部门通过官僚政治过程和立法过程也在间接制定政策。控制取向的预算改革在政策制定方面的涵义是将分散在政府各个部门的政策制定权力集中到一个核心预算机构，并对各部门实施政策的支出行为进行审查。同时，赋予人大政策制定和审查政府政策（预算）的权力。这一过程中，还必须理顺党委、政府和人大间的关系，党委提前介入预算，改进预算能力以加强执政能力。中国各级政府有着庞大的官僚机构和各自的职能分工，且不论核心预算机构是否有足够的政策制定能力，即使在政策制定权力高度集中的计划时期，各部门仍然还会保留一些制定政策的权力。对于政府而言，拥有制定政策的权力更是无须辩护。因此，即使控制取向的预算改革取得了理想的结果，仍然要赋予支出部门（包括党委机构、政府部门和其他运用财政资金的机构）以足够的自主权。制定和实施政策的过程同时也是预算过程。但是，一项政策如果在预算资金的分配过程中得不到资金保证，那么这个政策只能是徒有其名。即使某项政策得到了预算资助，支持者也不能认为万事大吉了，他们还要确保有足够并且持续的资金来实施该项政策（第4―5页）。因此，中国各级财政预算中充斥了各种各样的专项资金，某些专项资金甚至从建国初一直延续至今。发改委的基建资金、科技部门的科技三项费、经贸委的企业挖潜改造资金等专项资金已经存在了很多年，而其他一些专项资金则随着政策周期的长短而存在。这些专项资金虽然列入年度财政预算，但是在年初并不能分配到具体的部门，多数没有进入部门预算。加之这些专项资金具有其特殊性，支出部门也具有政策和信息上的优势，因此支出部门对这些资金具有一定程度的分配自主权。尤其涉及到全国、全省范围内某项具体政策的实施，支出部门在项目预算的二次分配方面自主权就更大了。

正如希克指出的那样，每一种预算系统都同时承担着计划、管理和控制三种职能，只不过在预算改革的历史各阶段侧重点不同。控制取向的改革对于中国省以下政权是必需的，对于中国的高层政权，不宜压倒支出部门的政策和计划功能。

（二）控制取向的预算改革难以直接控制补助支出

对支出严格的外部控制曾被看作是公共管理进步的信号，它有助于减少腐败。控制取向的预算改革其核心是对部门的支出进行外部控制，因此它要建立并细化部门预算，并运用国库集中支付、政府采购等制度审查部门的支出。但是，控制取向的预算改革不可避免地遇到财政分权问题。在所有基层政府没有发育出良好的控制能力之前，项目预算下达到基层的补助支出不可避免地会遇到机会主义行为。

财政分权最明显的标志是分税制。1994年中国实行了分税制，目的是提高“两个比重”。分税制提高了中国政府的财政汲取能力，1994年以来中国财政收入迅速增长，个别年份甚至大规模超GDP增长。中央财政大幅增长，占GDP的比例也逐步提高。为平衡地方财力，中央建立了转移支付制度，转移支付包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。随着中央财力的增强，补助支出在中央预算结构中的地位越来越重要。中央对地方补助支出占中央本级支出的63.27%，这要求中央预算管理的重心逐步从本级支出向补助支出倾斜。补助支出中，专项补助的总额和比例越来越大。如图1，1994年后中央对地方专项补助逐步增加，20其总量逼近万亿，占中央对地方补助支出的43.33%。税收返还和财力性转移支付形成了地方的可支配财力，其数额和下达时间具有相对稳定的预期。部委主管的专项补助是强有力的政策工具，往往与中央政策联系在一起，但其下达时间和数额具有很高的不确定性。地方在争取专项资金时“跑部钱进”，积极性非常高。钱放下去了，效果怎么样，中央政府心里没底。在条条管理时期，中央部委可以“一竿子插到底”，直接管理某些下到村级的支出。分税制改革后财政越来越倾向于块块管理，基层政府的补助支出隔着好几层政府，中央不能插手也不好插手这些资金的管理。省级政府建立的专项补助也存在类似的问题，资金下达拨付后，本级财政和主管部门就失去了对资金的直接控制，除了个别支出外，支出控制权完全交给了基层财政。地方人大要加强专项资金的监督（第148页），实际上监督的条件和基础尚不完全具备。在区县一级，控制取向的预算改革发展得还很不充分。一些地方部门预算、政府采购、国库集中支付等体制还没有有效地建立起来，控制的基础是非常薄弱的，更不用说街道和乡镇了。因此，仅有高层政府的支出控制是不够的，还需要基层政府做好支出控制。基层政府支出控制能力的发展必须假以时日，这块“短板”决定了基层政府是控制取向的预算改革将来一段时期的重点。

相对其他预算类型，对本级预算而言，项目预算的投入控制最为薄弱。补助支出一旦授权给其他公共机构支付，控制机构虽然负有监管责任，但已经失去了直接的控制权。尤其是补助支出拨付给下级政府后，脱离了本级财政的控制范围，投入控制完全取决于下级政府的财政资金监管水平。当基层政府缺乏有效的支出审查和控制能力，控制机构的补助支出面临巨大的代理风险。因此，无论是政府、财政部门，还是作为控制机构的主管部门，都有动机加强这部分资金的监管，发育出相应的治理结构，以有效地实现政策目标。结果导向的预算改革有助于弥补上述缺陷和不足，改善专项资金的分配效率和运作效率，要求具有自主权的支出部门和难以直接控制的用款单位对结果负责。

三、我国现阶段结果导向的预算改革要解决什么问题

预算改革的另一主线就是提高行政和管理的效率。某级政府内，控制取向的预算改革是不可逾越的。单纯每级政府，控制取向的改革或许可以满足现阶段的治理需求。但是，至少存在这样一种在政府间下沉的专项资金，即项目预算中的补助支出，即使控制做得非常完美了，也只是做好了基础工作，政治家和公众仍然关注它是否有效实现了政策目标。良好的分配效率和支出结果是非常重要的，这是由它肩负的政策使命决定的。官僚预算中的项目支出也是如此，履行职能和落实政策的属性决定了它也要追求支出结果。

根据笔者4年的参与式观察，中国各级政府几乎所有的财政支出绩效评价和所谓的“绩效预算”改革都是在专项资金的层面上开展的。专项资金既是支出部门的利益需要，也是预算权力零碎化的体现，更是政策分割的结果。专项资金包括用在本级政府的项目支出，还有转移到下级政府的补助支出。专项资金是中国公共预算最薄弱却又是最敏感的部分，相当一部分处于非正式预算制度中，亟须发展出一套规范、透明的资金分配程序和规则。控制取向有助于解决专项资金中的腐败等机会主义行为，但是对于项目优先权的确定及提高落实各种政策的补助支出的绩效，控制取向的改革显然是无能为力的，吸收新绩效预算的合理成分无疑是一个好的选择。

（一）引入绩效信息改善专项资金分配效率

以建设和谐社会为标志，中国公共政策由经济政策转向社会政策（第43页）。改革开放初期，中国各阶层基本都从改革中受益。随着改革开放的推进，经济社会差距急剧扩大，出现了部分受益、部分受损的局面。改革能否成功持续，取决于中国能否建立一个再分配机制，补偿市场经济中的低收入者，使改革开放的成果能够为民所享（第197页）。社会政策恰好承担了这一功能，它能够去“商品化”，使“个人不必仰赖市场而能维持其生活”（第39页）。经济政策向社会政策的转型能否成功，取决于政策是否引导预算分配。也就是说，社会政策需要进行支出结构的调整，将资金转向教育、医疗、住房、社会保障等社会政策领域（第66页）。调整支出结构的方法之一足增量预算，保持既定支出不变或者有很小的变化，政府用新增预算收入来满足社会政策的支出要求，从而实现支出结构的渐进变化。预算资源是稀缺的，预算机制总会拒绝某些预算请求而接受另外一些。在基数加增长的预算模式下，各支出部门都希望从新增预算中谋取更高的增长比例。即使是这种最大限度减少政治冲突的增量预算策略，也面临着如何拒绝大量预算要求的问题。引入绩效信息是一个可行的选择。无论是事前的项目绩效评审、绩效目标管理，还是事后的财政支出绩效评价，它们都减少了政治家、预算机构和支出部门之间的信息不对称，夺回了和支出部门进行讨价还价的信息优势。

社会支出需要庞大的资金支持，即使中国每年有大量的增量收入，传统增量预算也难以用年度预算新增额满足如此巨大的支出。当金融危机导致经济下滑时，可能要“将资源从旧有的优先项目转移到新的优先项目”。即取消某些专项资金，将之转移到经济社会发展急需的项目上。从已经分配了预算的人手中夺取资源，这必然会引起政治冲突，受益人或单位会调动一切力量来保护他们的既得利益，预算过程会面临很高的交易费用。但是，迫于社会矛盾的压力，政治家和预算机构必须寻找交易费用最小化的预算治理结构，既合理地拒绝部门的预算要求，又可以使政治冲突最小化。如果财政部门和支出部门把绩效作为预算编制的重点，两者之间的矛盾就会大大减少。国际上流行的新绩效预算为中国预算改革提供了新的治理机制，它使得预算机构更有理由拒绝某些绩效评审不好的预算请求，或者削减现有绩效很差的项目，改善项目优先权。在支出部门和单位层面，绩效信息有助于支出部门和单位之间的讨价还价（第135-138页），约束支出部门预算最大化的冲动。以广东省本级为例，财政支出绩效评价后，提请省政府撤消了一个绩效差劣的专项资金项目，预算请款减少30多亿元。

以上所述是预算在专项资金项目间的分配，专项资金项目一旦建立，尤其是用于全国、全省范围内执行政策，还需要进行二次分配。二次分配权往往掌握在分管领导手中，或者主管部门的手中，当然，财政部门也会参与一些专项资金的二次分配。在这些专项资金的二次分配中，往往缺乏正式的分配程序和规则，非正式制度占主导地位。在省一级，通常有近20位领导具有政策制定的权力．并建立了“省长专项”为他们制定的政策提供资金。从资源配置的角度看，这些专项资金存在分配效率问题：(1)资金分配的随意性非常大。(2)很难对资金进行统筹安排。(3)资金在预算年度之初一般都没有落实到具体的项目，而由分管领导在预算年度中随时在政策领地内分配。“省长专项”之外，部门为执行政策或完成职能任务也建立了很多专项资金，需要二次分配的专项资金也需要提高分配效率。如何建立正式制度提高专项资金的二次分配效率？建立事前的绩效评价程序和规则，根据绩效评价的结果改善分配效率是一个可行的选择。这里特别值得一提的是广东省的财政专项资金竞争性分配改革。2008年由省委书记倡导，广东省引入专家评审程序对各市竞标产业转移竞争性扶持资金的方案进行绩效评价，根据评分现场决定优胜者。这次经验向全省范围内的专项资金分配推广，不少专项资金项目已经建立了公开、透明、择优的分配程序和原则。发展结果导向的新绩效预算改革，中国的政治家、人大、预算机构、支出部门试图在绩效方面构建共识，根据绩效信息增强预算决策过程的理性和科学性，提高分配效率。

（二）开展绩效管理提高专项资金运作效率

专项资金运作效率低下表现在两个方面，一是行政事业单位不讲成本效益，二是财政支出进度偏慢。

长期以来，我国对各级政府勤政廉洁及每年都为群众办哪些实事给予了高度关注，但对政府的“办事成本”是否“经济”、“节约”却关注较少。一些部门和领导干部往往为追求社会效益和政治效益，甚至为追求“政绩”仅注重完成行政任务，忽略所需的成本投入[2j-（第422页）。部门和单位把大量时间和精力放在争项目、争资金上，在资金使用上缺乏绩效观念和责任意识，财政给多少钱就花多少钱，不计成本，不讲效益，存在权责脱节、责任不明、损失浪费等弊端，并由此导致了财政支出规模的不断扩大和财政资金使用效益的持续滑坡（第18-23页）。

近年来地方专项资金支出进度缓慢，普遍出现了钱花不出去的现象。钱花不出去绝不是因为政府收入太多，而是多方面因素复杂作用的结果。其中很重要的一个因素是部门重预算分配，轻预算执行。一些部门在编报预算阶段没有充分做好项目预算与下年度项目实施计划的衔接工作，项目的申报、评审、立项和相关管理制度的修订、完善等各项前期准备不够充分，以致预算下达后不能尽快组织实施（第657页）。某些项目占用大量资金，支出进度缓慢，年终结转金额过大，既造成预算资金的低效和浪费，也延误了相关政策目标的实现。

绩效评价带来了支出部门观念上的变化。以前财政部门将资金分配给支出部门，它认为自己的任务就完成了。现在，财政部门对支出进行“追踪问效”，要求支出部门报告“钱花出去了，效果怎么样”。经过几年的绩效评价，各部门逐步树立了绩效观念和责任意识，对财政资金进行“追踪问效”逐步成为大家的共识[28]（第93-98页）。绩效评价在一定程度上扭转了部门单位乱要钱、乱花钱的不良风气，减少和防止了盲目请款、无效支出及盲目支出等行为发生（第20页）。在某市绩效预算改革中，绩效差的支出部门有了压力，在项目计划、实施、管理方面积极回应绩效评价结果，着手解决项目支出进度缓慢的问题。一些部门的管理人员告诉绩效评价处官员：“原来我们的项目等到预算批下来再动，往往来不及完成。现在，等到项目预算批下来的时候，我们已经做完（项目准备）百分之七八十了。”通过财政支出绩效评价，项目单位加强了管理，理顺了内部关系，表现出了强烈的责任意识和改进意愿。一些部门则针对财政部门提出的审核意见提出了整改，积极回应项目管理中出现问题。还有一些部门设计了自己的绩效评价指标，用于二级预算单位的.绩效管理（第2228页）。通过新绩效预算改革，政治家、人大、财政部门、支出部门乃至公众都开始关注支出绩效，给予支出部门改善结果和效率的压力。

四、讨论与结论

从历史角度分析预算改革，无论是希克对美国预算改革各阶段的划分，还是凯登(Caiden)对西方国家预算史的划分（第43-58页），这些预算改革理论都有一个非常隐蔽的假定，那就是用中央政府的预算改革来替代整个国家的预算改革，忽视国家内部复杂的情况。希克的预算改革理论直接对美国联邦政府20世纪初到60年代的预算发展史进行分析，凯登的预算模式理论分析了历史上西方各国的预算发展特征，也没有讨论国家内部的情况。

但是，中国与众不同。一方面它从诞生之日起就是一个庞大的利维坦，另一方面它经历了从计划经济向市场经济的转型。1949年中国建立了一个庞大的自产国家，尽管收入生产的效率不高，但是具有很强的财政汲取能力。在支出方面，计划是资源配置的主要工具，预算不过是计划的一个组成部分。1978年以后中国开始进行市场经济改革，这极大地提高了生产能力。但是，中央汲取能力反而下降了。从国家汲取能力的角度，王绍光指出中央要集中财政收入，建设一个强有力的民主国家（第30页）。该文为1994年分税制改革提供了理论支持，并成为作者已知文献中唯一从国家结构角度讨论预算改革的文献。尽管国家内部关系对于预算收入改革有着如此重要的影响，但是在支出方面并没有得到应有的重视。本文从支出方面着手，讨论了中央和地方关系对于预算改革的影响，决策自主权和财政分权导致彻底的预算控制是不适当的，并且为绩效预算提供了适合的条件。

希克的预算改革理论和凯登的预算模式理论只能解释中国预算改革的历史定位问题，而不能处理预算改革中国家内部关系的问题，尤其是中央和地方的预算关系。从机构预算类型的角度，敦利威划分了四种预算类型，其中的项目预算非常有助于我们分析国家内部预算关系，尤其是中央部委和地方政府及其部门之间的预算关系。如果再考虑前文没有分析的超项目预算，这实际上打破了地方预算独立性的假设，指出存在中央和地方之间的预算关系，并且要考虑中央和地方预算关系对中国预算改革所产生的影响。这种影响就是在财政分权条件下，中央难以控制地方的支出过程，控制结果是比较现实的选择。

对于中国这样的大国，预算改革不但要处理一级政权内人大和政府、政府和部门间的预算关系，还必须要处理中央和地方的预算关系。只有处理好中央和地方在收支方面的预算关系，才能够真正全面协调地提高国家的治理能力。在现阶段，控制取向的预算改革在中国不但是必要的，而且是不可逾越的。中国各级政府需要加强对支出部门的外部控制和内部控制，尤其是基层政府。但是，由于多级政府的存在，需要针对项目预算发展新绩效预算，提高这部分资金的分配效率和运作效率。某种程度上讲，控制取向和结果导向是中国预算改革一个硬币的两个面。控制是预算的基础职能，只有控制内在化为一种职业习惯，新绩效预算才会既是高效的，也是风险最小化的。新绩效预算是控制取向的预算体系的发展，是国家治理能力提升的表现。控制取向的预算改革和结果导向的预算改革在中国并存，这是因为它们分别针对了预算和国家治理的不同部分。当然，这两种预算改革在中国各地并不是泾渭分明，如官僚预算，它就介于控制取向的预算改革和新绩效预算改革之间。各地针对官僚预算具有不同的改革方式，这模糊了我们对中国公共预算改革方向的认识。

中国的绩效预算改革是财政部门主导的，绩效预算可能是财政部门推动预算改革的策略。近年来财政改革措施非常频繁，正如某财政官员所言，财政（部门）能改的都改了。但是，预算改革本质上是政治改革，是一种权力结构的变化。财政部门已经集中了不少财政分配权力，这遭到了其他支出部门的反弹。如果它进一步控制各个部门的运作，必然会引起部门的强烈反对。因此，控制结果，从财政支出绩效评价着手而不是控制过程，就成为财政部门推动预算改革的选择。最终，这样的选择走向了绩效预算。

从安德鲁斯的研究看，中国预算改革的二重性似乎在第三世界国家具有共性。也就是说，泰国等第三世界国家也在一方面加强预算控制，另一方面进行绩效预算改革。这给予我们某种启示，第三世界国家的预算改革可能并不遵循演化的规律，把绩效预算和控制取向的预算改革对立起来可能是错误的。中国的绩效预算改革受国家结构的影响，其他国家的绩效预算改革可能也会如此。安德鲁斯认为绩效预算改革会受到“其他因素”的影响，加上我们这里发现的预算类型和政府结构因素，绩效预算改革的影响因素可能是非常复杂的，需要我们从更丰富的层面去研究它。

中国公共预算改革令人困惑，它既是控制取向的，又是绩效预算导向的，这似乎存在矛盾。本文对预算类型的投入产出分析表明，核心预算易于控制而项目预算则与绩效紧密联系。控制取向的预算改革是不够的，绩效预算是针对专项资金发展起来的预算治理结构，改善了专项资金的分配效率和运作效率。从根本上讲，是国家的内部结构影响了中国公共预算的改革方向。本文的研究从国家内部关系着手分析预算改革，与历史角度的研究相得益彰，一起丰富了对预算改革的认识。当然，该角度的研究只是一种初步的尝试，还需要进一步做全面深入的考察。

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篇2：新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

一、新公共管理的基本内容

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者P·格里尔、D·奥斯本和T·盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”[1](P7～8)这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。

4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本—效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

5.政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的`质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。

7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”[1](P91)他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。

8.公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。

新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。第三，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代。

篇3：新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。

中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题，有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。

从我国改革开放的实践来看，自20世纪70年代末以来，我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快，开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性，另一方面也为这一改革创造了必要的条件。

虽然在20世纪70年代以前，中国政府也进行过多次机构改革，但这些改革主要与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快，超过财政承受力有关。而从1978年开始，政府机构改革的动因则主要与市场化改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革，更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要，要求政府转变职能有关。

以前的政府机构改革都未能取得预期效果，其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，或者是因为虽然将二者联系起来，但由于没有制度上的保证，所以效果仍不明显。我们认为，在当前世界经济、科技发展速度日趋加快，竞争日趋势激烈的背景下，我国政府机构改革的目标不仅是转变职能，而且还要提高效率。只有这样，才能适应社会未来发展趋势。

19，新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出，这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则，即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平，我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟，西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为，这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为，世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的，这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此，了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：

1.新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

3.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

4.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，不消说，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。

5.新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。

值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。

篇4：新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

一、新公共管理的基本内容

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者P・格里尔、D・奥斯本和T・盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想：

4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本―效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

二、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果，其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，或者是因为虽然将二者联系起来，但由于没有制度上的保证，所以效果仍不明显。我们认为，在当前世界经济、科技发展速度日趋加快，竞争日趋势激烈的背景下，我国政府机构改革的目标不仅是转变职能，而且还要提高效率。只有这样，才能适应社会未来发展趋势。

1998年，新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出，这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则，即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平，我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟，西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为，这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为，世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的，这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此，了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：

篇5：探究高校公共音乐课程教学的意义及改革方向论文

李琳 (四川省绵阳职业技术学院621000)

摘要：分析了当前高校音乐课教育的现状，强调了艺术教育对做好素质教育所能起到的作用以及对大学生全面健康发展的重要影响。针对当前音乐课教育的现状，提出了改革高校公共音乐课教育的方法。

关键词：素质教育;艺术教育

目前，从小学到高校普遍存在着重视专业教育轻视艺术教育的现象。从中考到高考都将语数外等列为重点，这也无可厚非，但是在教育教学中也绝不能忽略艺术教育的存在，更不能将之拒之门外。在现阶段音乐课虽然只是一门选修课，但其在整体教育中的地位是不该被忽视的。它在提高大学生的艺术修养、陶冶学生的情操、提升学生的综合素质等方面起着不可替代的重要作用。它是素质教育的重要组成部分，是培养全面发展人才的重要渠道。音乐课教育在教学中的重要性主要体现在以下几个方面。

1.提高学生道德修养。今天，我们在对大学生进行人格、品质等教育时，突出强调了大学生要具有高度的团结、合作精神，并通过体育、文艺等课外活动来增强学生的团队合作。其实，音乐课也是培养大学生这种优秀素质的渠道之一。因为，通过合唱、合奏等群体性的音乐活动，能较好地培养个人与群体相互依赖、相互协调的生存意识。从而潜移默化地陶冶大学生的群体意识与协作精神。

2.提高学生身心素质。当今教育，要做好大学生健康心理素质的培养，绝对离不开对其艺术方面的教育。大学是人生最美好的时期，处于人生最活跃、最丰富多彩的时期，学生对知识的'需求，情感的需求以及自我实现意识的需求都在迅速增长，数理化等知识已经不能满足学生个性化发证的需求。增加音乐欣赏和学习，可以使人的感情得以抒发，情绪得以释放，好的心理状态得以恢复。因此，在音乐课上通过音乐欣赏可以调整和理顺学生对人生观、价值观的认识，促进大学生心理的健康发展。

3.提高学生艺术才能。音乐对人的智力开发具有独特的功能，这是不容质疑的科学事实。音乐教育在促进智育的发展，加强人体各项能力的锻炼等方面都有极大的作用a在高校开设公共音乐课，可以学生在紧张的学习生活中得到放松，从远离家乡的思念中得到慰藉，从挫折失败中获得信心。这样使得学生更能集中精力到学业中，顺利完成学业，成为社会可用之才。

4.提高学生审美情趣。音乐是美妙的，它可以使人平静、平和的看得待周围的人和事。大学生通过学习音乐艺术不仅能获得丰富的知识，更能净化心灵，更客观真实的的认识和理解社会，发现人性的真、善、美。同时，音乐的神奇力量可以唤起人们在实践活动中的创造思维，激起人们为美好的理想而奋斗的热情。

因此，音乐教育对于培养大学生树立起崇高的人生理想和科学的信念具有十分重要的功能与价值。

高校音乐课的教育的重要性不言而喻，然而，目前很多人都认为高校开设音乐、美术等课程的意义与价值不大，于是作为素质类音乐课，在各高校不可能成为投入的重点，因此高校音乐教育要获得重视与发展必须要靠大家努力。同时公共音乐课教学管理不规范，存在着诸多问题：教材内容陈旧、缺乏系统性，教学形式单一。教师教学仅凭个人的偏好自选教材，按自己习惯的教学方式施教。从教师的本身素质来讲，由于教学经验、教学态度等方面的差异造成教学水平参差不齐。鉴于种种弊端，我认为对高校开设的公共音乐课程教学标准进行规范很有必要。所以，我们当务之急要改变现在的教育状况，需要从以下几点入手。

首先，要改变国民对艺术教育存在的轻视的观念。较之国外，我国对艺术教育的重视远远不够;近年来，我国的改革开放使得物质文明突飞猛进，而精神文明的的建设就显的滞后了。要改变这种状况必须先从观念上，思想上入手。近年来，我国政府虽然对艺术课程给予了高度的重视和扶植，并在各项教育法规中都明确了艺术课程的应有地位，但是，由于中高考中没有对艺术教育的体现，这导致在教学过程中仍然没有切实的把艺术教育重视起来。我们必须对音乐艺术课程的价值和作用有一个充分的认识，高校的公共音乐课在现阶段虽然只是一门选修课，但其在整体教育中的地位是不该被忽视的。它在培养学生的道德观、陶冶学生的情操、提升学生的综合素质方面起着不可替代的重要作用。

其次，观念上加强重视之后，要有切实可行的规划，并按照规划高效的落实。这是改善高校艺术教育的关键步骤。可以说，目前我国高校公共音乐课教学中甚至没有统一的大纲和教材，这和其他课程相比，差距是不可想象的。这也是高校音乐艺术教育不受重视的表现之一。这种随意发展任其自生自灭的状态必须得到改变。我们必须根据高校艺术教育的实际制定出相应的大纲和教材，使艺术教育有纲可循、有的放矢。所以当务之急要组织有关院校、结合学生实际，编制适合本校学生的教材，以提高他们的综合能力为主，注重实践性和简明性，结合实用性与趣味性，使学生既真正喜欢又达到掌握基本知识的目的。

大纲和教材统一之后，要有一套相应的制度来“护航”，这样才能保证高校音乐艺术教育在高校教育中占有一席之地，才能当代大学生全面健康的发展。

再次，要改革教师在音乐艺术教育教学中的方法。目前，很多音乐课教师因为课程的不受重视而在教学中失去教学兴趣，教学方法单一、枯燥，甚至敷衍塞责，得过且过。必须强调，教师在教学中要积极创新，勇于探索;要强调实用性、趣味性，要把寓教于乐落实实处。教师教学方法的改革需要先从以下几点入手。

1.调整与更新教学内容。教学中要选用中、外经典曲目和地方优秀民间音乐作品。也要注重当下脍炙人口的流行歌曲的选取，适当增加比重。增加声乐伴奏曲、歌曲即兴伴奏常识、合唱指挥、欣赏;引导学生将音乐与多种的艺术种类结合，如和舞蹈结合成为歌舞表演;和故事结合成为音乐剧等。这样才能增加学生对音乐课的兴趣，引起足够的重视。

2.改革教学形式。音乐课程的授课方式更适合与教育学的互动，然而，大多数教师的教学方式就像领读课文一样，机械而没有生机。教师在教学活动中应注重与学生积极互动，启发学生独立分析、学习，使教学内容与学生的学习体验互为补充。设置教学实际环境，让每个学生各显其能，发挥主观能动性。

3.改革考试制度。音乐以及其他艺术课程的考试往往存在打分的随意性，没有严格统一的评分标准;这使得艺术课程分数的含金量很低，所以课程自然得不到重视。所以，要摈弃过去那种评定成绩无明确评分标准的做法，改善音乐课的考核方法，使之能真正反映学生的实际运用音乐知识、技能技巧以及策划、参与文娱活动的能力。

结束语

在普通高校开设公共音乐课可以扩大学生的知识领域，丰富学生的感知，净化学生的心灵，调节学生的精神生活，开发学生的智力，促进对专业知识的学习，使学生成为综合素质较高的人才。所以艺术教育必须引起当今社会及学校的重视。加强教学标准的规范，这是改进和加强高校公共音乐课的关键。调整与更新教学内容、改革教学形式是提高课程质量的必要措施。通过教学大纲、教材内容、考核标准的规范化，才能达到提高学生审美情趣、道德修养、艺术才能的课程总体目标。

篇6：公共管理改革对现行预算会计体系影响分析的论文

1 引言

预算会计体系是国家财政预算管理的有机组成部分，是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手段。随着社会主义市场经济体制的发展，特别是我国政府职能的转变和财政体制改革的不断深化，现行的预算会计暴露出不少问题，有些问题已经明显不适应当前改革开放的需要。这就迫切要求对我国现行的预算会计进行全面改革，逐步建立起适用我国社会主义市场经济发展和公共管理需要，并且具有中国特色、科学规范的政府会计体系，使其更好地为政府行政管理和社会大众服务。

基于政府公共管理改革内容，以我国现行预算会计环境因素的变化为切入点，分析我国财政体制改革、政府职能转变、事业单位的改革等对我国现行预算会计体系的影响，探寻现行预算会计体系在核算主体、核算范围、核算方法等方面进行改革的必要性，为推行全面政府会计改革奠定理论依据。

篇7：公共管理改革对现行预算会计体系影响分析的论文

目前，我国进行的财政体制改革，已建立了国库集中收付制度和政府采购制度，预算会计环境相应发生了重要变化，这些变化要求预算会计应能更为准确、全面地反映政府的资金运动。

(1)国库集中收付制度对重组预算会计体系的要求。国库集中收付制度带来的是全新的支付管理方式和资金运动过程，以预算收入集中入库和预算资金集中支付两种形式来反映政府资金的运动过程。财政部门由原来只是财政资金的分配部门转变为财政资金的使用部门。财政部门将对财政支出资金实施全过程管理，财政总预算会计的监控对象己延伸到原来的单位预算会计，对单位预算会计的依赖减弱，财政支出就作者简介:崔伟（1978-),女,硕士,讲师,研究方向:会计理论。收稿日期2010-11-03是实际的购买支出或转移支出。

(2)国库集中收付制度对引入基金核算主体的要求。由于受国库集中收付制度的影响，我国预算会计逐渐趋向以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况及收支情况的政府会计发展。为了满足信息使用者的要求，保证公共财政资源或其他资源真正用于限定的用途，我国应借鉴国外经验，引入基金核算主体。

(3)国库集中收付制度对引入权责发生制核算基础的要求。国库集中收付制度的建立改变了预算资金的流转程序和收支的确认，同时要求预算会计能连续、系统、全面地反映预算收支对政府和单位财务活动情况，以及财务状况产生的当期影响与连续影响。根据权责发生制原则，收入只有在政府提供服务时才加以确认，且在政府接受服务以后就应该将相应的义务确认为当期费用，并将其作为债务列入资产负债表，这样政府的会计报告就可以完整地反映政府的财政状况和运行成果。国库集中收付制度的改革要建立在准确完整的计量和确认标准上，在财政总预算会计和行政事业单位会计中引入权责发生制为大势所趋。

(4)政府采购制度对现行预算会计核算管理的影响。实行政府采购制度后，如何对政府采购进行核算和管理成为当前需要解决的重要问题。现行的行政事业单位会计核算体系和具体操作方法是按照国家机构的设置和经费领报关系确定的。财政部门即根据预算指标和各单位用款进度，按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位层层下拨经费，年终层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府统一采购，财政部门就不能再简单按预算下拨经费给用款单位，而应按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给供货商。由于政府采购的中介机构和供应商不属财政拨款单位，从而对于这种直接付款形式，现行的会计核算体系无法反映。因此，迫切需要一个统一的会计核算办法以规范当前的情况，确保预算会计信息的统一可比。

3政府职能转变对现行预算会计体系的影响

我国政府公共管理改革的主要目标是进一步转变政府职能改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。我国政府职能转换对现行预算会计体系的影响主要有：①政府是公开、透明的政府，政府应当接受人民的监督和评价，其中包括对政府国有资产管理、债务管理和财政性资金管理的监督和评价。要求政府会计提供的信息可以全面、完整、系统地反映政府部门的`财务状况和财务活动结果，连续地反映公共资金的运营情况，预算收支的制订和执行情况，以及财务状况的变动情况，并能向相关的信息使用者提供政府部门各个方面、各种类型的财务活动信息。②政府是受托的政府，负有公共受托责任，用公共（人民的）资金管理国家各项事务，向广大人民提供公共服务。因此政府会计应能够全面、客观地反映政府部门的受托业绩，同时有利于对政府和官员进行客观有效的激励和约束。但是政府的非营利性和追求公共利益的目标，使得政府部门不得以股东财富增长、财务状况改善、经营实力增强等财务指标为主反映其受托业绩。虽然财务指标也能够在一定程度上反映政府部门的财务受托业绩，但政府部门公共资金使用或公共支出的目标主要是维护国家安全和社会稳定、促进社会公平和经济增长，提高国家或地方政府竞争实力，减少贫困的状况，鼓励科研的成效等方面。③政府是低成本、廉价且有效率的。这就要求政府会计能够全面、客观、真实地反映政府部门的成本费用。政府部门的成本费用从财务支出角度，应包括货币支出和物化支出，较客观、真实地反映政府公共部门的耗费水平。

篇8：公共管理改革对现行预算会计体系影响分析的论文

我国的事业单位数量庞大，可以区分为公立和私立，也可以区分为纳入预算管理和不纳入预算管理。所以当前将所有事业单位不加区分地全部纳入政府预算会计体系是不合理的。由于私立及不纳入预算管理的事业单位与财政脱钩，有自己的经费来源，如果再将其收入与支出的数据并入政府的财政部门编制的事业行政单位收入支出汇总表，汇总的收入与支出数据缺乏意义。另外，由于私立以及不纳入预算管理的事业单位，其会计原则与行政单位差别很大，如果将其纳入政府会计体系，政府会计制度体系就难以完善。

我国预算会计管理单位改革，将可能不再划分为行政单位和事业单位，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政的要求，将具有公共功能的现行行政单位原则上划为政府单位，而将事业单位分为以下三类：①公共功能较强的事业单位划为政府单位；②将不以盈利为目的、能够通过非政府性收费等方式实现收支平衡的事业单位，划为非营利组织；③竞争领域的经营单位划分为企业。另外，这方面的改革还要和我国整个政府机构的改革相协调。